上海市松江区人大-斗球官方版下载

农村宅基地问题在“三农”工作中至关重要，其复杂性和历史遗留问题使得它成为推进乡村全面振兴，提升乡村建设水平的“绊脚石”，也成了容易引发群众集体上访的焦点问题。随着城市化进程的不断加快，农村宅基地财产性功能日益凸显，各方呼吁开展宅基地改革探索的诉求日益迫切。尤其在松江农村地区修缮翻建房屋、存量违章建筑包括历史遗留的无证房的管理、自建房无证经营等方面出现了新情况，呈现出新旧问题叠加、难点堵点交织的情况，一些问题已进入解决“窗口期”，急待出台相关政策。

　　一、现状与问题

　　（一）农村宅基地建房存在新建不许、 翻建太难、修缮过繁的问题，农民合理需求长期得不到满足，导致违法搭建、“长高长胖”问题屡见不鲜

　　上海郊区20世纪七八十年代建造的房子占56.8％，1990年代建造的占24.8%，2000年以来新建的房子不到20%。大多数农民的宅基地房屋少有特色和文化传承，尤其是第一批建造的房子已有40年房龄，建设质量不高，不少房屋已经老旧甚至破败不堪。据相关数据，有29.7%的受访农户认为自家房屋是危房。由于20世纪七八十年代建筑材料相对短缺，水泥含量不高，相当一部分房屋是泥砖结构，年久失修成为危房。很多农村房屋已出现墙体开裂、墙皮脱落、瓦片掉落、电线老化等情况，存在较大的安全隐患。目前松江区在规划保留村及规划集中居住点内村民对老旧房屋翻建意愿愈来愈强烈。《上海市农村村民住房建设管理办法》规定，村民原有住房属于危险住房，需要在原址翻建的，可以以户为单位向常住户口所在地的村民委员会提出申请。首先，虽然地方性法律有明文规定，但在实际操作细则规范上海各区农村房屋翻建标准存在一定差异‌，审批流程和具体要求也各有不同，就拿松江区和金山区为例，两区在宅基地修缮、翻建的流程和具体口径上都存在很大差异，使得两区乡村接壤区域的村民相互比较引起争议和矛盾；更有村民以此为由在未通过任何审批许可的情况下擅自将原宅基地房屋推倒重建。其次，由于松江区严格控制翻建房屋的数量，再加上不少村庄的宅基房是连排连体共墙结构，翻建需要相邻村民同意，因此农民翻建申请时间长、程序繁琐、邻里矛盾突出。而且如果村民个人提出危房翻建申请，其要经本市专业机构出具鉴定危险等级属c级或d级的《鉴定报告》，且该报告的费用一般在6000到10000元不等，很多村民不愿意承担。第三，对于农村房屋的修缮与翻建标准边界不清，房屋修缮是指在不拆除建筑物、不增加檐口高度、不增加占地面积和建筑面积的前提下对房屋进行补修的行为。但在实际操作过程中往往很多村民明明提交的是房屋修缮申请，但实际在修缮过程中以各种理由把原有宅基地房屋推倒重建变相的进行翻建行为，村民投诉举报率也随之升高。

　　（二）由于各类历史遗留问题导致农村土地上存在“三类问题房屋”：存量违建房、部分有证房屋、无证房屋

　　第一，历史遗留私房违法建筑，主要是指村民非法占用国有土地或在用地红线（内）外新建、改建、扩建、翻建的房屋，包括三峡移民集中安置房屋；第二，历史遗留生产经营性违法建筑，主要是指未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，非法占用土地兴建的工业、交通、能源等项目的建筑物及配套设施；第三，农村城市化历史遗留违法建筑：主要是指乡镇区域内的商品房，多层及高层建筑的底层存在大量的违法搭建、破墙开门、改变房屋使用性质等历史问题；第四，农村城市化历史遗留产业类违法建筑，主要是指生产经营性（厂房、仓库、固定移动棚）和商业、办公类历史违建。第五，农村城市化历史遗留公共配套类违法建筑，主要是指用于非商业性文教体卫、行政办公及社区服务等非营利性建筑物及配套设施。这些在农村城市化过程中形成的违法建筑，尤其在与土地历史遗留问题交杂的情况下，成为推进乡村全面振兴，提升乡村建设水平的“绊脚石”。然而无证房屋并不等于违法建筑，不能一拆了之，应综合考虑房屋建成时间和动机、土地性质和使用权、房屋来源、使用情况、居住权益保护、当时立法状况等多种因素认定其合法性或者正当性。关键问题是此类房屋“谁来管、怎么管”？上述历史遗留问题上位法没有针对性的法律依据，属地政府也没有可操作性细则政策，给行政执法带来很大的难度和阻力，如果“一刀切”的话执法太僵硬，如果“走确权”程序繁琐复杂。此类历史遗留问题引发的纠纷、投诉数不胜数，从目前各有关单位提出的处理意见看，缺乏突破现行政策法规框架的创新之举。

　　（三）郊区农村宅基地房屋空置率较高，使用效率低。利用农民自建房从事经营活动且未办理营业执照许可证的问题普遍

　　农村年轻人基本上生活工作在城区，居住在农村的绝大多数是老年人和外来务工人员。农民自建房屋空置现象相当普遍。自建房内存在生活、经营、仓储“三合一”的情况，且生活区域没有与经营、仓储区域进行实体分隔。一是农村自建房经营性出租多无证经营。农村自建房绝大多数都未取得相关许可、未办理相关经营手续，如若发生问题，租户维权难。二是农村自建房经营性出租多矛盾纠纷。部分自建房出租户和租客法律意识不够强，租房协议不规范，有的出租时不签订租房合同，甚至双方仅通过微信沟通，经常因房租问题、屋内物品修理、安全问题等发生矛盾纠纷。三是农村自建房经营性出租多安全隐患。自建房通常没有进行统一的规划、设计，房屋结构的安全性、建筑材料的选用都取决于建房者，且基本上不会专门设置消防通道、配备消防器材等，潜在多种安全隐患。四是农村自建房经营性出租多违规改建。很多自建房都是经改扩建后违规用作饭店、超市、民宿等经营场所，缺少维护、只用不修，一旦发生事故后果非常严重。

　　二、建议与对策

　　（一）建议加快摸清底数，强化分类施策，完善宅基地房屋政策扶持

　　通过开展摸排工作，摸清乡镇农村房屋分类问题底数，建立问题工作台账，为分步整治、分类处置存量问题奠定基础。针对农民群众对宅基地房屋的不同需求，要紧紧围绕“谁能建房”“在哪建房”“怎么建房”等现实难题，注重分类施策，实现保障村民有所居、宅基地使用权财产权益显现、土地资源集约节约。针对房屋新建、翻建、扩建，必须明确资格权人是具有上海常住户口的农村集体经济组织成员，一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过规定标准。现有宅基地面积在规定标准之内，且符合村镇规划要求申请农户建房的，原则上在原址改建或者翻建，且应当在整改完建房户的违法用地、违法建筑、应拆建筑后，方可申请建房。若确定为规划保留村的，应以统一建房为主、自主建房为辅的方式进行，财政资金予以适当补贴，并规范建筑高度和面积（可借鉴松江叶榭镇井凌桥村保留区域的宅基地房屋修缮项目）。建议市级层面要修订完善相关管理办法，区级层面要根据实际制定实施办法或细则，实现管理的常态化。

　　（二）建议探索解决宅基地历史遗留问题的新路径

　　针对宅基地历史遗留问题，建议松江区有关政府部门按照“依法依规、尊重历史、正视现实、区别对待、以人为本、村民自治”工作思路，坚持法律与村规民约并举，积极探索依法拆除、无偿收回、有偿退出、有偿使用、综合利用等“破冰”创新模式，解决宅基地历史遗留问题，开辟一条乡村有效治理“新路径”。尤其针对存量违章建筑历史遗留问题，建议可以通过开展全域范围内“违法违规建房”问题摸排，建立底数分类台账、备案手续等，依法坚决处理违法建设行为，遏制新增违法建设，制定“全排查、严整治、零新增”的目标。针对无证房屋历史遗留问题，建议在保障基本居住条件的基础上，建议探索“宅改 人居环境”新模式，对村庄零散、闲置且权属模糊、有争议、建新未拆旧等历史遗留宅基地，加强健全纠纷调处机制，充分发挥村民自治，鼓励农户无偿退出、闲置宅基地由村集体统一回收。

　　（三）建议进一步强化既有农民自建房安全管理

　　建议常态化开展农村房屋安全隐患排查整治。农房用作经营活动应当符合相关安全要求，产权人和使用人要严格落实经营性自建房安全管理相关规定，在开展经营活动前确保房屋具备安全使用条件。聚焦用作经营场所、3层及以上、人员密集和违规改扩建等重点农村房屋，建立健全工作台账，持续跟踪，有效管控。结合旧村整治、农村危房改造等工作，分类施策、系统整治。对经排查存在安全隐患的房屋，各镇要督促产权人和使用人抓紧整治到位，及时消除安全隐患。建议各镇人民政府应当建立经营性自建房安全管理常态化巡查制度，根据自建房用途情况及时更新自建房安全专项整治信息平台系统，明确镇村民自建房具体管理机构和审批、规划、质量安全等具体责任人员，健全完善经营性自建房使用安全动态监测网格，督促产权人和使用人履行房屋使用安全责任，及时整治安全隐患。